綠之源環(huán)保
綠之源環(huán)保
綠之源環(huán)保
環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在與美國前財(cái)政部長亨利˙鮑爾森先生會見時曾表示，解決中國的環(huán)境問題，需要積極借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是歷史上同等發(fā)展階段的一些有效做法。
中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相當(dāng)于早期的美國某個發(fā)展階段。因此，研究借鑒美國的環(huán)保政策，不僅要研究現(xiàn)在的政策措施，更要研究美國在當(dāng)時那個發(fā)展階段上的環(huán)境保護(hù)政策措施。
由于全球發(fā)展的大背景和人類認(rèn)識等發(fā)展階段不同，很難定量確定中國目前的發(fā)展階段相當(dāng)于美國的哪個階段。單單就同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言，通過比較中國與美國以購買力平價(PPP)為基礎(chǔ)的人均GDP，大致判斷可得出，2014年中國中西部、東北、東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分別相當(dāng)于美國1978年、1982年和1987年水平。美國人均GDP在這3年的數(shù)據(jù)分別為10587美元、14439美元和20101美元。即中國中西部地區(qū)、東北部地區(qū)、東部地區(qū)分別與美國20世紀(jì)70年代后期、80年代初期和80年代后期發(fā)展水平相當(dāng)?？傮w來看，中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國20世紀(jì)七八十年代相當(dāng)。
通過對比同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中國和美國的環(huán)境保護(hù)政策，中國的環(huán)境政策與美國相比有超前的內(nèi)容。比如，中國的環(huán)境保護(hù)國家意志強(qiáng)于美國，環(huán)境管理體制構(gòu)建早于美國，部分環(huán)境法律早于同階段的美國，部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于同階段的美國，履行國際環(huán)境責(zé)任強(qiáng)于美國等。
但總體而言，中國的環(huán)境措施在很多方面還落后于美國。例如，移動源控制等環(huán)境政策落后美國，多數(shù)環(huán)境政策不如美國具有可操作性，有些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過高致使流于形式，未對環(huán)境政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，環(huán)境信息公開及公眾參與和美國仍有差距等。
一、美國與中國同等發(fā)展階段的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)
美國在20世紀(jì)七八十年代面臨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、能源消費(fèi)不斷增加、人口不斷集中、汽車大量普及等問題。由于美國采取了積極和嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施及相關(guān)措施，雖然經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是污染物排放非升反降，而且降幅較大。
1、逐步強(qiáng)化和完善環(huán)境保護(hù)法律政策。美國在20世紀(jì)70年代后相繼制定或修訂了一系列環(huán)保法案，法律涵蓋內(nèi)容越來越廣，所涉污染物種類越來越多，標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)格。從法律形成上看，先后形成了《清潔水法》、《清潔空氣法》和《超級基金法》，并歷經(jīng)了多次修訂；從管理對象上看，管理范圍逐漸擴(kuò)大；從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上看，標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格。以顆粒物污染控制為例，自1971年首次制定顆粒物環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行了4次修訂。同時，注重借助司法力量強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法。20世紀(jì)70年代~80年代美國開始使用司法手段確保環(huán)境法律和政策有效執(zhí)行。例如，為確保固定污染源廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)有效執(zhí)行，美國環(huán)保局有權(quán)向違反標(biāo)準(zhǔn)者發(fā)出終止令，并且把問題提交司法部進(jìn)行起訴。
2、環(huán)境管理制度不斷完善。通過《國家環(huán)境政策法》推動政策環(huán)評?！秶噎h(huán)境政策法》要求“對環(huán)境質(zhì)量有重要影響的所有重大的聯(lián)邦行動”都必須事先提交環(huán)境影響報告書。此法不但是美國環(huán)境政策的基本法，而且通過政策環(huán)評相關(guān)規(guī)定，對所有涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)部門起到了約束性作用，直接從根源上解決了要求各部門特別是工業(yè)和開發(fā)部門開展環(huán)境保護(hù)的問題。使得這些相關(guān)部門根據(jù)法律要求主動解決環(huán)境問題而非被環(huán)保部門協(xié)調(diào)和約束。同時，逐漸形成排污許可等核心環(huán)境管理制度。20世紀(jì)七八十年代美國還制定了排污許可制度。以水為例，規(guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為，不論是否會對受容納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時間表，否則即屬違法。
3、調(diào)動地方政府和公眾的力量參與環(huán)境保護(hù)工作。美國在里根執(zhí)政時期實(shí)施環(huán)境聯(lián)邦主義，將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到州和地方政府。以環(huán)境執(zhí)法為例，州和地方對環(huán)境執(zhí)法負(fù)有主要責(zé)任，大多數(shù)控制環(huán)境污染的聯(lián)邦法規(guī)都授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局把執(zhí)法權(quán)委托給經(jīng)審查合格的州環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時，社會組織和公眾逐漸成為環(huán)境保護(hù)的重要力量。20世紀(jì)70年代~80年代，美國制定的環(huán)境法律中無一例外地將公眾參與具體細(xì)化到每個環(huán)境政策制定之中，授權(quán)公民可以就公眾參與提起司法審查或者公民訴訟。此外，美國的環(huán)境非政府組織獲得了長足發(fā)展，十大環(huán)保組織的會員總數(shù)顯著增長。從1965年的不到50萬人，增加到1985年的330萬人，1990年達(dá)720萬人。
4、人員、資金、技術(shù)投入大大增加。自美國環(huán)保局成立，其規(guī)模和權(quán)利得到迅速擴(kuò)大，環(huán)境保護(hù)投入也大大增加。環(huán)保局的活動預(yù)算、全職雇員、環(huán)境保護(hù)和自然資源項(xiàng)目的開支占聯(lián)邦總預(yù)算的比例都大幅度上升。此外，美國充分吸收地方和社會資本，以確保充裕的環(huán)境保護(hù)資金。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，到1980年為了履行聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)規(guī)章條例，美國每年要花費(fèi)400多億美元。同時，美國是較早將信息技術(shù)應(yīng)用在環(huán)保上的國家，20世紀(jì)80年代紐約州發(fā)起的“新一代的水資源管理計(jì)劃”行動，就是大數(shù)據(jù)應(yīng)用到環(huán)保領(lǐng)域的實(shí)例。
此外，需要特別說明的是，產(chǎn)業(yè)國際轉(zhuǎn)移及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整也是美國國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量改善的重要原因，盡管其本身不是環(huán)保政策。
當(dāng)然，在美國環(huán)保政策的實(shí)施過程中，也暴露了一些問題，引發(fā)了激烈的社會討論，例如，受利益集團(tuán)驅(qū)動搖擺環(huán)境政策、在經(jīng)濟(jì)壓力下放松環(huán)保政策、不重視國際環(huán)境公約簽署及履約等。
二、借鑒美國經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)中國環(huán)保政策的建議
針對美國環(huán)保政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國既要創(chuàng)新也要借力，既要瞻前也要顧后，建議從以下方面改進(jìn)環(huán)保政策：
首先，全面推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。要在生產(chǎn)、消費(fèi)、流通等各個方面實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。在生產(chǎn)方面，結(jié)合“中國制造2025”戰(zhàn)略實(shí)施，加快從制造大國轉(zhuǎn)向制造強(qiáng)國，改造和“綠化”傳統(tǒng)制造業(yè)，逐步合理降低高污染高耗能產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，促進(jìn)節(jié)能減排，培育低污染低能耗的新型產(chǎn)業(yè)。在消費(fèi)方面，要倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，加強(qiáng)綠色交通、綠色建筑等，企業(yè)要推廣綠色生態(tài)設(shè)計(jì)、完善包裝回收等，消費(fèi)者要提高綠色消費(fèi)意識。在流通方面，實(shí)施綠色運(yùn)輸車輛及貨船的綠色認(rèn)證制度。要推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級。緊緊抓住“一帶一路”及自貿(mào)區(qū)發(fā)展的機(jī)遇，加快對外投資和產(chǎn)業(yè)升級改造，提高生產(chǎn)技術(shù)水平和污染治理水平。為保護(hù)投資者利益和維護(hù)國際環(huán)境形象，注重在自由貿(mào)易協(xié)定中設(shè)立環(huán)境條款和單獨(dú)環(huán)境章節(jié)。
其次，要因地制宜，對不同發(fā)展水平的對象實(shí)行不同的環(huán)保政策。在現(xiàn)有環(huán)境法律和政策體系的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策，環(huán)境政策要充分體現(xiàn)地域差異。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)實(shí)施差別化的政策。對東部地區(qū)嚴(yán)格控制污染物排放水平，采取比國家標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，制定比美國等發(fā)達(dá)國家同時期超前的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。而對于中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在制定地方行政法規(guī)時應(yīng)該充分考慮生態(tài)紅線，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)和草原、濕地、森林等生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。時間上要有所區(qū)別，東部地區(qū)可以先實(shí)行某項(xiàng)政策，待西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了再緩期實(shí)施，時間差距可以有5年~10年。制定詳細(xì)的實(shí)施指南及導(dǎo)則，避免“一刀切”，保障差異性環(huán)保政策的落實(shí)。同時，逐步將大數(shù)據(jù)等新型科技成果引入到環(huán)境保護(hù)中，提高環(huán)境保護(hù)能力?？上仍谟袟l件的地方的某條河流進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推廣到城市，再逐步從城市推廣到農(nóng)村，由點(diǎn)到面分級推廣。
第三，科學(xué)合理劃分中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)，明晰責(zé)任。積極落實(shí)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，推進(jìn)試點(diǎn)工作。將外部性作為劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)的重要原則。例如，跨行政區(qū)域空氣污染問題由中央環(huán)保部門重點(diǎn)協(xié)調(diào)，而固廢處置等由中央制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，主要由各地管理。
第四，重視和學(xué)習(xí)美國20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國不僅要學(xué)習(xí)美國同等發(fā)展階段的環(huán)保政策，同時也要超前看，學(xué)習(xí)美國20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策。具體包括：重視環(huán)境正義和環(huán)境公正，設(shè)立中央層面跨部門環(huán)境公正工作組；重視環(huán)境政策的規(guī)范化和效率化，重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的最佳范例，制定詳細(xì)的環(huán)境政策技術(shù)指南，開展經(jīng)濟(jì)政策的分析等；重視環(huán)境安全，逐步將環(huán)境安全納入外交和防務(wù)政策體系。
